В России принято давать и брать взятки. Еще бы! С помощью пачки купюр можно быстро решить множество проблем - поступить в вуз, лечь в хорошую больницу, избежать призыва в армию, получить в аренду недвижимость, землю или выгодный госзаказ. Сложнее, но можно купить депутата, чиновника, судью, милиционера. Можно так и дальше жить в стране, занимающей лидирующие позиции в мире по уровню коррупции.

Согласно индексу восприятия коррупции (CPI - Corruption Perception Index), предложенному международной организацией Transparency International, Россия занимает 76 место в списке из 85 стран.

Наша российская проблема не в том, что даем и берем взятки (это делают во всем мире), и даже не в том, что правоохранительный аппарат неэффективен, а политической воли разобраться с отдельными "слугами народа" не хватает. Хуже! Высокий уровень коррупции, по большому счету, всех устраивает - власть, бизнес, общество. Но есть несколько аргументов в пользу его снижения.

Во-первых, так уж устроен каждый нормальный человек, что спокойнее спится с совестью, не обремененной взятками. И было бы легче вообще не попадать в коррупционные ситуации. Легче, если предпринимателю или простому гражданину не будет нужды давать взятки, а соблазн их брать явно уступает угрозе наказания и возможного позора.

Во-вторых, коррупция - это одна из форм неформальных воздействий государства на бизнес, так называемая "черная зона". Ее вес, или бремя, сопоставимо с налоговой нагрузкой и "белыми" административными барьерами. По результатам социологического исследования Фонда ИНДЕМ, общая сумма, выплачиваемая предпринимателями чиновникам за год, оценивается в ,5 млрд, что составляет чуть более 10% от ВВП, или примерно 75% федерального бюджета России. Эти цифры по-разному оцениваются экономистами, политиками и политологами, но иных попыток измерить уровень коррупции в нашей стране пока не проводилось. Однако то, что этот уровень крайне высок, не вызывает ни у кого сомнений.

Если мы (общество, правительство, президент) хотим высоких темпов роста, то надо бы сей уровень непременно снижать. Ведь не только теоретиками, а мировой практикой доказано, что чем свободнее условия для ведения бизнеса, тем быстрее растет экономика.

Иностранные инвесторы, наслышанные о российской специфике отношений между бизнесом и властью, не спешат в нашу страну, предпочитая вкладывать в Китай или в Малайзию. А развитие только на собственных средствах - плачевная перспектива. Победить, искоренить коррупцию как явление еще никому не удавалось - ни американцам, ни китайцам, ни коммунистам, ни капиталистам. Речь может идти лишь о сокращении коррупционной практики хотя бы до уровня развивающихся стран. Что для этого следует делать и кому - над этими вопросами размышляют в "Теме номера" уважаемые эксперты.

Снижение уровня коррупции является одной из целей предстоящей реформы государственной гражданской службы, которая затронет каждого российского чиновника.

Чего лишится чиновник

Михаил Дмитриев, первый заместитель министра экономического развития и торговли:

Если наше государство останется таким же неэффективным, ущербным и неполноценным, каким оно является сейчас, то нет никаких шансов добиться экономического роста и более высокого благосостояния населения. Просто нет таких исторических примеров.

Реформа госслужбы - это не попытка создать удобные условия для жизни чиновников, а, скорее, наоборот. Ее цель - заставить чиновников работать на результат, работать на потребителя, которым является гражданин, да еще и под бдительным контролем этого гражданина или его представителей.

Один из основных приоритетов реформы - внедрение гибкой, конкурентной кадровой политики. Это касается, прежде всего, найма, увольнения государственных служащих и порядка прохождения службы. Предполагается переход к повсеместному конкурсному найму чиновников на открытых тендерах за исключением должностей политического характера - министров и их заместителей. Положительный опыт администрации Приволжского федерального округа, где перешли к конкурсному найму в свои штаты практически всего персонала, - это пока абсолютное исключение для российской государственной службы.

Второе - разрешение вопросов, связанных с оплатой труда. Повышение зарплаты - не есть цель реформы. Задача в усилении акцентов на результативность и эффективность деятельности. Фиксированная составляющая оплаты труда, которая стимулирует чиновника, что называется, на бездумную жизнь и составляет сейчас примерно 80% денежного вознаграждения, должна существенно снизиться. Но возрастет переменная часть, которая будет зависеть от эффективности работы. Оплата по результатам труда составит до 70% от общего заработка чиновника.

Одна из проблем, которую мы будем решать в рамках реформы госслужбы, - это административная реформа в более широком смысле. Необходимо разработать стандарты оказания государственных услуг, внедрить механизмы контроля за их качеством и их доступностью с точки зрения потребителя. Постановка вопроса кажется немыслимой для нынешних госслужащих. Они не понимают, что же это такое!

Следующий принцип - бюджетирование по результатам. Бюджет госоргана будет зависеть не от числа чиновников, не от количества занимаемых помещений, а от объема работ, которые призван выполнить этот орган, от перечня функций, от реальной трудоемкости их осуществления, от результатов деятельности.

В рамках предстоящей реформы государственной службы перед нами стоят очень непростые, но чрезвычайно важные задачи в части антикоррупционной политики. В мире немного найдется беднейших стран, уровень коррумпированности которых по международным оценкам сравним с российским. И по соблюдению законов, и по коррупции мы, что называется, впереди планеты всей, причем без кавычек.

Традиционный подход к борьбе с коррупцией - это усиление карательных мер. Считается, что антикоррупционная политика тем эффективнее, чем жестче меры уголовного наказания, чем жестче работают правоохранительные органы, прокуратура, чем больше людей упекли за решетку.

Наша проблема не столько в том, что неэффективен карательный аппарат (он неэффективен, это - безусловно!). Главная проблема состоит в том, что Россия, в отличие от большинства развитых стран, в принципе никогда не занималась профилактикой коррупции и созданием условий, при которых сама попытка совершить коррупционные действия окажется сложной и проблемной для любого чиновника. По большому счету, таких способов три.

Первый - по возможности освободить чиновника от обязанностей, которые излишни или неоправданны. Это то, что мы называем дебюрократизацией. Везде, где конкретные полномочия чиновников или функции органов государственной власти не являются необходимыми, мы должны постараться избавиться от этих функций, потому что избыточные права всегда создают почву для дополнительной коррупции. Один из принципов предстоящих изменений в данном направлении - это презумпция ненужности государственного регулирования, по крайней мере, в экономике.

Самое действенное лекарство от коррупции - лишение чиновника прав принимать решение тогда, когда эти решения могут быть приняты иначе, без посредничества чиновников.

Конечно, ясно, что государство будет по-прежнему играть значимую роль и в экономической жизни, и в регулировании социальных процессов, поэтому там, где полномочия госорганов остаются, необходимо создавать условия для предотвращения и профилактики коррупции. Один из ключевых подходов - это реализация механизмов транспарентности. Вся документированная информация, которая не является конфиденциальной, не составляет предмет гостайны, на основе простых и понятных процедур должна быть доступна всем гражданам.

Если граждане имеют возможность получить исчерпывающую информацию обо всех решениях, которые принимает чиновник, о мотивах, основаниях их принятия, то утаить факты необоснованных и недобросовестных действий гораздо сложнее. Согласно международному опыту, механизмы независимого общественного контроля за соблюдением условий гласности и транспарентности деятельности государственных органов - один из главных заслонов на пути снижения уровня злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти.

Следующее принципиальное направление до недавнего времени отсутствовало в практике деятельности российских госорганов даже как понятие, хотя в развитых странах является общеупотребительным. Это так называемая проблема урегулирования конфликта интересов и норм служебного поведения государственных служащих.

Речь о том, что условия для коррупции возникают, когда у чиновника, принимающего решения, имеются специфические, личные интересы, которые вступают в противоречие с его должностными обязанностями, то есть с функциями, возложенными государством. Сразу же создаются условия для коррупции, злоупотребления, нарушения правил игры.

В мировой практике с такого рода ситуациями научились работать достаточно эффективно. Нужна система, побуждающая неукоснительно выводить конфликт интересов на чистую воду - обозначать его, регистрировать. А дальше принимать решение по поводу установления новых правил действий чиновника в зависимости от тяжести конфликта с точки зрения соблюдения им должностных обязанностей.

В некоторых случаях это может быть очень мягкий вердикт. Например, передача полномочий по принятию решения по конкретному предприятию другому чиновнику, у которого нет личной заинтересованности. В других случаях предусматривается перевод чиновника на иную работу, временное отстранение от должности или увольнение из государственных органов просто потому, что конфликт интересов является непреодолимым.

Но главное, не зависимо от способа урегулирования конфликта, неукоснительно обеспечить его прозрачность. Сам факт недекларирования конфликта интересов будет являться серьезным должностным правонарушением. Этот принцип мы вводим для государственной службы.

В каждом органе государственной власти будут созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов. Мы ставим задачу, чтобы не менее половины членов любой такой комиссии были независимыми представителями структур гражданского общества. Чтобы именно они предотвращали условия для круговой поруки. Максимальная прозрачность - это лучший залог предотвращения злоупотреблений.

Реформа государственной службы призвана не только изменить правила игры, но также и стереотипы поведения, системы ценностей всего контингента российских чиновников. Поэтому реформа рассчитана на целое поколение. Некоторые задачи, например бюджетирование по результатам или выявление конфликтов интересов, возможно, придется отрабатывать в экспериментальном порядке. Мы вступаем в terra incognita и даже не представляем, как новые правила лягут на исторически сформировавшуюся культуру российского чиновничества.

Об этой культуре можно говорить и плохое, и хорошее, но она есть, и это объективная реальность. Если мы будем полностью игнорировать правила игры, которые неформально сложились и закрепились на протяжении столетий, то вряд ли и реформа получится удачной. Именно поэтому необходим длительный период отработки наиболее сложных компонентов реформы.  

Илья БАТРАКОВ, Нижний Новгород. Журнал "Деловая неделя", N6, 2003 г.