При разработке госбюджета 2004 года правительство РФ исходит из среднесрочного планирования с учетом перспективы развития страны на несколько лет вперед. Такая система планирования основных бюджетных показателей применяется впервые в новейшей истории России. В связи с этим рассматриваются различные системы формирования бюджета, чтобы законодательно закрепить наиболее приемлемый подход в бюджетном кодексе.

Наиболее рациональный путь - взять за основу бюджет нынешнего года с фиксацией общего объема расходов на 2004 год. Это даст ориентир и для министерств и ведомств, и для субъектов экономической деятельности о предстоящих расходах государства, а также возможных изменениях в налогообложении и других элементах бюджетной политики. Это тем более важно, что следующий год для нормальной законодательной работы будет, очевидно, потерян из-за выборного цикла. В частности, бюджет на 2004 год будет приниматься Государственной Думой, которая буквально через месяц или через две недели после этого уйдет на предвыборную борьбу. Поэтому, если хотя бы элементы первого чтения (объем ВВП, инфляция, общий объем расходов и доходов) будут зафиксированы заранее, то это уже сократит возможность лоббирования. Если же Думе придется принимать бюджет во всех четырех чтениях уже в 2003 году, то многое будет упущено, поскольку депутаты будут заняты в основном предвыборной кампанией, а не законотворческой деятельностью.

Почему правительство не может зафиксировать больше конкретных статей расходов? Потому, что для этого необходимо будет уже сейчас принять конкретные решения относительно почти всех реформ. В принципе, это сделать можно, но цена ошибки будет слишком велика. Еще не все реформы проработаны до такой степени, чтобы сказать, сколько именно нужно на них потратить. А если прибавить по 30 процентов к каждой реформе, чтобы точно хватило на ее проведение, то тогда никаких денег не хватит, бюджет станет безразмерным. А ведь предстоит реформировать ЖКХ, военное ведомство, образование, медико-социальное страхование и т.д., от чего напрямую зависят бюджетные расходы. И именно сейчас принять решение по всем компонентам реформ достаточно тяжело, поскольку их обсуждение еще продолжается. Поэтому, возможно, будет простое принятие ежегодного бюджета, а к среднесрочному бюджетному планированию правительство подойдет уже в 2004 году, после завершения выборного цикла.

Второе обстоятельство, связанное с бюджетом следующего года - это высокий объем долговых расходов, которые будут выше, чем в 2002 и 2003 годах. В этой связи возникнут проблемы с повышением зарплаты работников бюджетной сферы и денежного довольствия военнослужащих. Еще одна проблема связана с расходами Пенсионного фонда. Пока единый социальный налог идет достаточно хорошо, и даже выше, чем ожидалось. Но даже при таком темпе роста в 2004 году ожидается дефицит в Пенсионном фонде. Хотя, с другой стороны, это дефицит предполагался заранее. А так как не накопительная часть социального налога зачисляется в бюджет, это означает, что общий дефицит может покрываться за счет общих источников от дохода федерального бюджета. Но думать о том, как именно будет покрываться дефицит в 2004 году, если он возникнет, надо уже сейчас.

Следующей существенной проблемой является все, что связано с налоговой реформой, а именно с ликвидацией последнего процента налога с оборота, 5-процентного налога с продаж и некоторых других небольших налогов, а также налогообложения малого бизнеса.

В бюджет следующего года должны быть заложены все основные компоненты реформ, по которым будут приняты решения уже в этом году. Это прежде всего касается реформы государственной службы, хотя она будет относительно нейтральна по расходам. Просто произойдет перераспределение, направленное на повышение стимулов к работе, что предполагает сокращение штатов. Впрочем, на федеральном уровне нет проблемы переизбытка государственных служащих. Уменьшается количество федеральных служащих, а региональных - растет. Без учета силовых ведомств, насчитывается примерно 700 тыс. госслужащих, а всего - около 2 млн. человек. Подавляющая часть приходится на региональный и местный уровни, и это прямое следствие децентрализации. Причем повышение численности продолжается. Более того, работа госслужащего считается престижной и выгодной, при том, что официальные зарплаты относительно низкие. Значит, есть возможность получать гораздо больше. Чтобы изменить ситуацию, надо серьезно менять законодательство, связанное с разграничением функций между разными уровнями власти, чтобы не количество служащих увеличивалось, а объем предоставляемых услуг со стороны государства населению и субъектам экономической деятельности. Сейчас этим занимается комиссия при администрации президента.

С точки зрения принципиальных отличий любое среднесрочное бюджетное планирование предполагает намного большую стабильность, чем ежегодное планирование. Если мы планируем на три года вперед, это означает, что мы фиксируем межбюджетные отношения или четко даем параметры их изменений также на три года вперед. Это дает полную определенность для регионов на тот срок, на который осуществляется планирование. А при нынешней системе все может поменяться в каждый конкретный год.

В ближайшее время сохранится примерно та же степень централизации, которая есть сейчас. Это необходимо, во-первых, для того, чтобы за эти 2-3 года провести запланированные реформы, которые требуют затрат на федеральном уровне. Во-вторых, надо окончательно решить проблему внешнего долга за счет общих доходов бюджетной системы. Внешний долг был взят для удовлетворения потребностей всей страны, и основная часть платежей, которые идут в 2003-2005 годах, это платежи по долгу, взятому еще при Горбачеве.

Доля федерального бюджета в консолидированном бюджете будет неизбежно уменьшаться. Связано это и с налоговой реформой, и с распределением полномочий между центром и регионами. Когда базовые реформы образования, здравоохранения, военной области пройдут, основные полномочия в этих областях останутся на уровне именно регионов. Когда завершится налоговая реформа, что связано в первую очередь с изменениями имущественных налогов, налогообложением малого бизнеса, то эти источники доходов пойдут не в федеральный, а в региональные и местные бюджеты. Сейчас, например, часть доходов от налогообложения малого бизнеса идет в федеральную казну, и этот нонсенс будет ликвидирован, может быть даже в следующем году. Что касается земельного налога, арендной платы за землю, то они и сейчас поступают в региональные и местные бюджеты, но речь идет об их существенном повышении в среднесрочной перспективе. Поэтому доля региональных и местных бюджетов будет увеличиваться.

Конечно, будет соблазн в связи с отменой оборотного налога еще больше увеличить централизацию. Допустим, отменяют 1 процент налога с оборота, повышают акциз на бензин, а он весь идет в федеральный бюджет, и автоматически повышается доля федерального бюджета. Но в правительстве рассматривается вопрос о передаче регионам дополнительной доли, например, налога на прибыль, что компенсировало бы существующий дисбаланс и остановило бы дальнейшее снижение доли регионального бюджета, потому что дальше уменьшать ее было бы просто неразумно, это будет означать чрезмерную централизацию.

А налог с продаж предполагается заменить региональными и местными налогами, прежде всего имущественными. Относительно малого бизнеса речь идет о снижении налогов, но при соответствующем развитии малого предпринимательства, за счет чего будет повышаться объем поступающих средств. В региональные и местные бюджеты пойдут и так называемые ресурственные платежи: лесной, водный, экологический налоги. Поэтому здесь также централизации не произойдет.

Если посмотреть на чуть более отдаленную перспективу, лет на 6-8 вперед, то пропорция 50 на 50 между центром и регионами в консолидированном бюджете, скорее всего, восстановится. По налоговому потенциалу предстоит выстроить более четкую систему оценки. Сегодня она построена на данных трехлетней давности и, как правило, не отражает текущего развития экономики регионов, что приводит к неэффективности в распределении трансфертов. В каком-то регионе, допустим, большая зависимость от экспортных цен, они растут, а трансферты падают через три года, когда цены тоже падают, в результате регион оказывается в сложном положении. По расходным полномочиям огромная проблема, связанная с тем, что обязательств по законам гораздо больше, чем ресурсов, и большая часть обязательств - это федеральные мандаты, которые должны исполнять регионы. Пока система полномочий не будет четко разграничена, пока обязательства не будут приведены в соответствие с имеющимися ресурсами, нормально рассчитывать вторую сторону формулы трансфертов, т.е. объем необходимых ресурсов, очень сложно. Можно, конечно, и сейчас все четко просчитать, но это будет в любом случае больше, чем есть ресурсов. Поэтому в ближайшие год-два правительству предстоит очень серьезно поработать над тем, чтобы приблизить обязательства к ресурсам, сделать систему трансфертов более рациональной.

Материал подготовлен на основе выступления заместителя министра экономического развития А.В. Дворковича в Клубе региональной журналистики "Из первых уст".  

Евгений РОЖАНСКИЙ, Новороссийск. ОПУБЛИКОВАНО:
1. 30.05.03г. в краевой газете Краснодарского края "Кубань-бизнес" (дочернее издание краевой газеты "Вольная Кубань" для деловых людей).
2. 31.05.03г. в городской газете г. Новороссийска "Малая зем