Россия находится на линии старта структурных реформ в экономике, последствия которых отразятся на бюджетах каждого предприятия и каждой семьи. В ближайшие годы будет происходить увеличение доли расходов на услуги энергетиков. Это неизбежно. А вот о том, как будет функционировать конкурентный энергетический рынок, пока точно не знает никто.

Андрей Шаронов, первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ:

Аргументы против монополии

Реформированием естественных монополий занимается весь мир, и мы не пионеры в этом вопросе. Проблема важна, прежде всего, потому что естественные монополии занимают очень большую долю в экономике, то есть в производстве ВВП и в сборах налогов. С одной стороны, это, наверное, хорошо. С другой стороны, экономика в целом оказывается в жесткой зависимости от одной огромной компании, которая к тому же оказывает существенное влияние на каждое отдельное предприятие. (Услуги естественных монополий занимают большую, а в некоторых случаях - очень значительную долю в себестоимости продукции, например, в производстве цветных металлов.)

Естественная монополия обладает рядом признаков. Один из них - так называемый эффект масштаба. Смысл состоит в том, что организация конкуренции в сфере, где работает естественная монополия, экономически не выгодна. Вы можете задаться целью выйти на рынок производства, передачи и сбыта электрической энергии, но затраты, которые придется при этом понести, будут чрезвычайно высоки. Поэтому бизнес идет в основном в иные отрасли и сферы, преимущественно в торговлю.

Другой момент (очень важный для государства и потребителей) - это необходимость регулировать стоимость услуг естественной монополии, что имеет место даже в развитых рыночных странах. В отсутствии конкуренции не возможно, чтобы рынок на основе соотнесения спроса и предложения определил экономически справедливую цену. Государство в лице федеральной энергетической комиссии (ФЭК), МАП и региональных энергетических комиссий (РЭКи) вынуждено заниматься изучением состава затрат всех естественных монополий для того, чтобы определить реальную стоимость той или иной услуги, например производства 1 кВт/час электрической энергии. Здесь "зарыта" очень большая проблема.

Способ регулирования, когда государство проверяет ваши расходы, а затем устанавливает тариф, добавив некоторую дельту, не стимулирует к снижению издержек. Если вы докажете, что не можете произвести 1000 кВт/час энергии дешевле, то регулятор будет вынужден включить все ваши расходы в тариф, и их оплатит потребитель. Вот здесь и заложен серьезный риск, что естественные монополии злоупотребляют своим положением, и те товары и услуги, которые они производят, могли бы стоить меньше. Хотя, еще раз подчеркну, назвать реальную цену может только конкурентный рынок.

Рынок заставит конкурирующие компании снижать свои издержки, доказывая друг другу, что можно работать лучше. А пока все наоборот - естественная монополия доказывает регулятору, что лучше работать нельзя.

Важнейшие проблемы, для разрешения которых нужна реформа - это высокий уровень износа производственных фондов в энергетике и отсутствие внешних инвестиций. Финансирование обновления основных фондов только за счет собственных средств РАО ЕЭС, то есть за счет тарифов - это ненормальная ситуация. Крупные инвестиции не идут в монопольную отрасль, на услуги которой государство устанавливает тарифы.

Что же мы хотим достичь в ходе реформы? Первое - мы пытаемся заставить монополии снижать свои расходы на производство услуг, которыми пользуются все потребители без исключения. Второе - наша экономика растет, и реформирование естественных монополий должно ответить на этот вызов. Производство услуг должно покрывать рост спроса на них со стороны предприятий и населения.

Уроки пионеров

Мы, конечно, постарались изучить опыт реформирования естественных монополий во многих странах. И вот некоторые из уроков, которые удалось извлечь. Первый - это последовательное открытие отрасли для конкуренции. Монопольная сфера не будет полностью ликвидирована. Она будет значительно сужена, но постепенно. Генерация и сбыт электроэнергии могут быть конкурентными секторами. А передача электрической энергии по сетям останется естественной монополией, которую должно регулировать государство. Причем регулировать и тарифы на транспортировку по высоковольтным сетям, и обеспечивать доступ к этим услугам не только дочерних структур монополии, но и независимых производителей электроэнергии.

Смысл второго урока: перед разделением надо сделать максимально прозрачной финансовую отчетность энергетических компаний, чтобы начать понимать, как движутся деньги, сколько стоит та или иная услуга, какой вид деятельности является центром прибыли, а какой - центром убытков, как они субсидируют друг друга. И только после этого можно начинать выделять отдельные виды деятельности в самостоятельные юридические лица.

РАО ЕЭС, как и Газпром, перешли на международные принципы финансовой отчетности. Но первичная отчетность на уровне дочерних компаний страдает непрозрачностью. Очень многие затраты аналитическим путем распределяются по различным видам деятельности, и здесь всегда есть возможность для манипуляций. Поэтому к заявлениям об убыточности региональных энергокомпаний следует относиться с сомнением.

Проблема состоит в том, что наши монополии являются государством в государстве. У них есть все: телекомпании, радиостанции, колхозы, курорты, самолеты, вертолеты, аэродромы, армия, которая охраняет их производственные фонды. Даже беглый анализ показывает, что большинство из этих видов деятельности не служит тем целям и задачам, для которых данная монополия создана. А многие - являются вспомогательными, обслуживающими, поэтому без всяких угроз они могут быть отделены от основного направления в самостоятельные юридические лица.

Энергетика до операции

Попытки реформирования естественных монополий начались еще в 1992 году. Наверное, не все знают, что РАО "ЕЭС России" создавалось из предприятий, входивших в профильное министерство, сроком только на 3 года. Предполагалось, что потом начнутся дальнейшие преобразования. Но вплоть до недавнего времени ничего не происходило за исключением того, что государство уменьшило свою долю в РАО "ЕЭС России" со 100% до 52%.

Холдинг РАО "ЕЭС России" владеет пакетами акций в дочерних компаниях. Дочерними компаниями являются, во-первых, так называемые федеральные электростанции, например Костромская ГРЭС, где РАО ЕЭС принадлежит 100% акций. Во-вторых, были и пока есть компании, которые находятся в регионах: "Мосэнерго", "Тюменьэнерго" и так далее. В них РАО ЕЭС владеет, как правило, 49% акций. В-третьих, это специализированные организации - центральные диспетчерские управления (ЦДУ) и объединенные диспетчерские управления (ОДУ), которые управляют всей энергосистемой. В-четвертых, это системные линии электропередач - так называемые дальние линии, которые чрезвычайно важны для сохранения единства энергосистемы.

Кроме того, в энергетике есть электростанции Минатома, которые включены в государственную компанию "Росэнергоатом", доля которой на ФОРЭМе (федеральный оптовый рынок энергии и мощности), оставляет 40%.

Есть и независимые субъекты рынка. Это, прежде всего, "Иркутскэнерго", где у РАО ЕЭС нет пакета акций, "Татэнерго", которое до недавнего времени являлось ГУПом, учрежденным правительством Татарстана, "Башэнерго", где у РАО ЕЭС пакет акций меньше блокирующего.

Как будут резать

Мы уже "переползли" из первоначального состояния на первый этап реформирования. Что уже произошло? Из РАО ЕЭС в качестве 100-процентных дочек были выделены две очень важные компании, которые обеспечивают единство энергосистемы России. Первая - федеральная сетевая компания, включающая подавляющее большинство магистральных высоковольтных энергосетей. Нас критикуют за данное решение, считая, что государство потеряло контроль над сетевыми объектами, создав 100-процентную дочку РАО ЕЭС.

Вторая компания - системный оператор, который объединил всех диспетчеров. Полтора года назад создан еще один важный институт - "администратор торговой системы". Это биржа, где будут происходить торги электрической энергией по свободным ценам. Имитационные торги уже состоялись.

Сейчас происходит разделение АО-энерго, которое было заторможено в связи с долгим прохождением законопроектов по энергетике в Госдуме. Создаются дочки региональных компаний: генерирующие, сетевые и сбытовые. Сбыт уже сейчас, в принципе, либерализован: есть компании - реальные субъекты рынка, которые занимаются продажей электрической энергии.

На первом этапе реформы федеральные электростанции вместе с некоторыми электростанциями из АО-энерго, будут объединены в 11 генерирующих компаний. Они будут участвовать в свободном производстве и продаже электрической энергии и конкурировать между собой. Постепенно, не раньше лета 2005 года, закончится государственное регулирование тарифов на электрическую энергию в части ее производства.

Но сохранится регулирование на передачу электроэнергии, потому что транспортировка по проводам останется монопольным видом деятельности. Также сохранится регулирование тарифа на диспетчерские услуги. Сохранится регулирование всех видов тарифов на электрическую энергию в тех регионах страны, где конкурентный рынок невозможен: на Дальнем Востоке, в Якутии, на Сахалине, на Камчатке, в Норильске.

В дальнейшем, на втором этапе реформы, произойдет разделение РАО ЕЭС. Брэнд РАО ЕЭС будет относиться только к сетевой и диспетчерской деятельности. Останется акционерное общество, которое будет владеть пакетами акций генерирующих компаний и АО-энерго. Продолжится разделение по видам деятельности на генерацию и сбыт. Будет происходить укрупнение АО-энерго на межрегиональной основе.

Кстати, уже сейчас соседние регионы присматриваются к тому, чтобы покупать друг у друга активы. Например, собираются сливаться Тульская, Орловская, Калужская и Брянская АО-энерго. Они создают так называемую ТГК - территориальную генерирующую компанию, объединив генерирующие мощности и сети. Фактически, ТГК будет состязаться с оптовыми генерирующими компаниями.

Час Х

Всех очень волновала дата либерализации рынка, то есть день, когда тарифы будут отпущены. Договорились, что из закона эта дата фактически исключена. Принятая формулировка звучит так: "не раньше 1 июля 2005 года". А право принять окончательное решение о либерализации передано правительству.

Для чего это сделано? Либерализация тарифов возможна при наличии 10 факторов одновременно. Если все они наступили, тогда риски окажутся минимальными. Если дата жестко зафиксирована в законе, есть вероятность, что к этому сроку будут реализованы лишь 8 факторов из 10, и тогда возникнут проблемы. Сейчас правительство сможет оттянуть срок либерализации тарифов, это как бы плата за надежность. Закон сделали более гибким и надежным, но менее радикальным, что плохо, так как не дает четкого ориентира на будущее всем заинтересованным субъектам рынка.

Напряжемся

В ходе реформы мы столкнемся с важной проблемой - ростом социальной напряженности. Если мы говорим о необходимости повышать эффективность функционирования энергетики, то придется сокращать количество занятых в данной сфере. Людей придется увольнять, но нужно предлагать им что-то взамен. Потребуются программы переподготовки для перевода высвобождающихся трудовых ресурсов в смежные отрасли.

Наконец, надо настроиться на то, что реформа естественных монополий - это надолго. Например европейские и североамериканские страны говорят о периоде в 10-20 лет. За это время там изменяется законодательство и создаются новые организационно-правовые структуры.

- Андрей Владимирович, вы сказали, что с лета 2005 года государственное регулирование тарифов на производство электроэнергии может прекратиться. Вы не предполагаете, что не зависимо от того, возникнет конкуренция или нет, тарифы будут продолжать расти, а не снижаться, как должно бы быть в идеале?

- Мы анализировали опыт нескольких стран, в том числе Украины и Казахстана. Сначала происходит скачек цен, начинается их повышение, так как когда цены становятся свободными, все компании считают, что им недоплачивают за электроэнергию. Но скачок цен, как правило, сопровождается снижением потребления, так как электроэнергия становится дорогой. В результате компании-производители сталкиваются с ограничениями спроса, что для них очень тяжело. Это мы, индивидуальные потребители, можем себе позволить завтра потратить в 2 раза меньше энергии, чем сегодня. А для энергетических компаний такой сценарий ведет к их гибели. Поэтому они начинают снижать цены, начинают закрывать неэффективные электростанции.

Сегодня себестоимость производства электрической энергии отличается на разных электростанциях в разы. У нас есть станции, которые построены и в 1960-е, и в 1990-е годы, а есть даже мощности, введенные до революции. Сейчас при установлении тарифов регулятор ориентируется не на самую дешевую электроэнергию, а на некий средний уровень себестоимости. Когда будет рынок, старые электростанции придется закрыть.

Следовательно, средняя себестоимость электроэнергии по объективным причинам упадет.

- Каков вклад роста тарифов на услуги естественных монополий в инфляцию?

- По нашим оценкам, в прошлом году суммарный вклад в инфляцию роста тарифов на услуги естественных монополий составил около 4%. Из них примерно 2% - вклад электроэнергии, 1,2% - газа, 0,8% - железнодорожного транспорта.

- Тарифы на электроэнергию отчасти зависят от цены на газ. Определена ли верхняя граница роста внутрироссийских тарифов на голубое топливо?

- При цене на газ за 1000 кубометров становятся выгодными инвестиции в энергосбережение. В этом случае на электростанции будет выгодно выкинуть старый газовый агрегат, поставить парогазовую установку, и через некоторое время она окупится. А сейчас это не выгодно! Официальных сроков роста тарифов на газ нет. Есть гипотеза, которая состоит в том, что цена достигнет за 1000 кубометров к 2005 году, то есть в течение следующего года. Верхний потолок внутрироссийских цен на газ мы оцениваем в -. Это граница, выше которой уже могут начаться массовые неплатежи.

- Каким мы увидим будущий энергетический рынок из регионов?

- Важными критериями рынка являются его размер и ликвидность. Если говорить о том, какой рынок мы хотим получить, то чем больше он будет, тем лучше. Размеры рынка определяются только физическими возможностями передачи электрической энергии.

О региональных рынках вообще не идет речи! То есть мы считаем неправильным подход, когда размер рынка увязан с границами субъектов федерации. Это тем более несправедливо для электрической энергии, которая свободно циркулирует между областями.

Мы - противники региональных рынков. Программа реформирования АО-энерго направлена на то, чтобы рынки были межрегиональными.

Когда я говорил о создании 11 компаний, то в среднем, каждая компания в своем составе будет иметь от 5 до 7 электростанций, расположенных в разных регионах. Допустим, одна компания может иметь одну гидроэлектростанцию на Волге, вторую - в Сибири, третью - на Северо-Западе. Фактически каждой своей электростанцией она будет играть на разных рынках, что позволит избежать монополии (по крайней мере, на старте), когда одна компания займет долю в 35% рынка в одной ценовой зоне.

- В новом законе об энергетике сказано, что доля одной компании не должна превышать 35%. Как будет действовать эта норма?

- Ее смысл в том, что через некоторое время после создания 11 генерирующих компаний они могут начать поглощать друг друга. Где-то начнет работать более умный директор, где-то окажутся лучше стартовые условия. Электростанции - это же не семечки! Они весьма серьезно отличаются друг от друга, и изначально невозможно разделить их поровну между 11 компаниями, хотя критерии разделения будут максимально справедливыми.

А позже возможны слияния и появление новых игроков. Если доля вновь образовавшегося игрока на конкретном рынке будет больше 35%, то его либо принудительно разделят, то есть заставят продать конкретную электростанцию, либо государство будет определять цену на электрическую энергию, которую он продает.

- Сейчас в двух соседних регионах тарифы могут резко отличаться. В рамках реформы субъекты федерации будут объединены в несколько самостоятельных энергетических зон. В их границах сложится некий усредненный тариф?

- Да, будет происходить выравнивание тарифов. Мы к этому и стремимся. Для тех регионов, которые пока переплачивают за электроэнергию, это хорошо. А те регионы, которые получают дешевую энергию от расположенных поблизости гидроэлектростанций, конечно, возражают. Например, иркутяне жалуются, что у них на 76% повысились тарифы. Но при этом не говорят, что их прежний тариф составлял всего 15 копеек за 1 кВт/час!

- И в других регионах население уже сейчас плачет от тарифов!

- Наше население плачет, но платит за электроэнергию, пожалуй, самую маленькую долю в мире из своего семейного бюджета: 1,4-1,7%. Конечно, тарифы никого не радуют. Но правда состоит в том, что на сегодняшний день население не доплачивает за электрическую энергию, а некоторые промышленные предприятия за нее переплачивают. Действует так называемое перекрестное субсидирование. Это пиррова победа с точки зрения домашнего бюджета, так как мы все равно покупаем товары, которые были произведены из более дорогой электрической энергии. Перекрестное субсидирование искажает экономику.

Средняя норма потребления на семью из 4 человек - 120 кВт/час в месяц. При росте тарифов часть населения, с учетом их доходов, не сможет оплачивать даже относительно небольшие объемы потребления электроэнергии. Поэтому должны быть жилищные субсидии. Но величина доплаты будет ограничена в пределах социальной нормы. Это значит, что семьи с низким доходом купят, допустим, 100 кВт/час в месяц по дешевым тарифам, которые субсидируются, а все остальное - по рыночным ценам.

Если разрешится вопрос, сколько же в действительности стоит электроэнергия, то дальше личное дело каждого - сколько ему потреблять. Мы начнем экономить энергию только тогда, когда доля расходов на нее хоть что-то будет значить в бюджете семьи или своей компании.  

Илья БАТРАКОВ, Нижний Новгород. Журнал "Деловая неделя" N7, Июль 2003 года.