Остряки шутят, что в международном конкурсе на лучший генератор случайных чисел выиграли бы депутаты российской Госдумы, принявшие госбюджет.

Но шутки в сторону. После Конституции бюджет страны -наиглавнейший правовой и финансовый документ, которому подчинена экономическая жизнь в державе. От его исполнения -наполнения доходной части и распределения расходов - зависит стабильность системы и уверенность граждан в завтрашнем дне. Бюджет Российской Федерации - это политический, социальный и финансовый инструментарий. В какой пропорции смешаны сейчас эти три составляющие ежегодной финансовой конституции?

Выступая в столичном Клубе региональной журналистики "Из первых уст", заместитель министра экономического развития и торговли РФ Аркадий ДВОРКОВИЧ прокомментировал бюджет-2003 и спрогнозировал экономическую ситуацию на следующий год.

Три в одном

В чем состояла мая проблема 2003 года? Во-первых, нам предстояло заплатить только по внешним долгам 19 миллиардов долларов. Во-вторых, говорили о проблеме старения производственных фондов. И о том, что 2003 год мог стать годом локальных катастроф, когда все будет рушиться и мы столкнемся с большими проблемами. Прежде всего, в коммунальном хозяйстве. В-третьих, заявляли о том, что в 2003 году мы можем опять войти в стадию вяло текущего кризиса и стагнации.

Что касается долговой проблемы, то, во-первых, сумма выплаты уже уменьшена - по внешнему долгу нам нужно платить уже не 19 миллиардов долларов, а "всего лишь" около 17, включая основную сумму и процентные платежи. Два миллиарда сэкономили благодаря проведению досрочных выплат. Прежде всего, в части выкупа некоторых ранее выпущенных облигаций и досрочного погашения коммерческих долгов Германии.

Если говорить о коммунальном хозяйстве, мы не считаем, что катастроф и проблем будет больше, чем в последние 2-3 года.

Об экономическом же спаде и кризисе говорить вообще не приходится. Темпы роста действительно будут меньше, чем это ожидалось изначально. Они неизбежно снижаются, практически независимо от проводимой экономической политики. Объективно говоря, нельзя за два года одновременно решать фундаментальные, структурные проблемы и поддерживать сверхвысокие темпы экономического роста. Сейчас ожидаем, что темпы роста составят около 4% при среднем сценарии развития

Валютно-нефтяной прогноз

Ситуация на валютном рынке полностью под контролем Центробанка России. Валютные резервы находятся на рекордном уровне - около 47 миллиардов долларов, что позволяет считать нас застрахованными от серьезных валютных рисков в ближайшие годы. Застрахованы и от серьезных колебаний национальной валюты, как в верхнюю, так и в нижнюю стороны. Следовательно, мы застрахованы как от риска сильной девальвации (а значит, сильного падения уровня жизни населения), так и от риска чрезмерного удорожания валюты, которое ведет к неконкурентоспособности.

Цены на нефть прогнозируем в интервале от 18,5 до 21,5 доллара за баррель. Стоимость в 18,5 доллара за баррель может реализоваться, с нашей точки зрения, только при неблагоприятном развитии событий вокруг Ирака (встреча произошла накануне начала военных действий. - Ред.). Неблагоприятное означает, что не только происходят военные действия, но и Ирак выходит из ОПЕК (Организация стран производителей и экспортеров нефти).

При этом действительно может произойти существенный спад цен на нефть на достаточно длительный период. В любом другом варианте (если, например, происходят военные действия, но Ирак не выходит из ОПЕК) цены будут находиться в интервале от 20 до 25 долларов за баррель. Это выгодно всем: и Ближнему Востоку, и нам, и США. В США тоже есть производители нефти, которым более низкие цены подрывают их конкурентоспособность. Потому опасаться, что Америка будет настаивать на более низких ценах для поддержания своего экономического роста, с нашей точки зрения, не стоит. Отчего и прогноз в 21,5 доллара за баррель является достаточно консервативным. Возможно, что цена будет и выше.

Платежный баланс России при данных ценах на нефть остается очень стабильным, несмотря на некоторый достаточно умеренный рост импорта и большие платежи по долгу. В последний год идет существенный приток капитала и прежде всего в корпоративный сектор через кредиты. Ожидаем, что реальный курс будет немножко увеличиваться. Это означает, что долларовые доходы населения, даже если они не будут расти в рублевом выражении, будут постоянно увеличиваться. Это подстегнет внутренний спрос и создаст базу для роста производства российской экономики.

Инфляция снизится незначительно, примерно на 2-3 процентных пункта. Постепенное снижение инфляции более рационально в нынешней ситуации, поскольку это не слишком давит на наличие денег в экономике, позволяет проводить структурную перестройку и не бояться, что в некоторых секторах, в том числе из-за налоговой реформы, цены повышаются чуть быстрее, чем в других секторах. При инфляции 12% можно нормально планировать деятельность хотя бы на 3-4 года вперед, все-таки это не 25-30% инфляции, при которой полная непредсказуемость.

Наконец, условием роста является дальнейшее снижение энергоемкости производства без внедрения новых технологий, энергосберегающих технологий. Поддерживать темпы роста на уровне 3-5% в год и выше невозможно, если у нас не будет снижаться энергоемкость. Поэтому пока будем оставаться в интервале 1-2% темпа роста еще долгие годы. В этом году на основе нынешней динамики ожидаем более высоких темпов роста инвестиций.

Бюджетный пирог

Государство не может взять больше, чем ему доступно в экономике, чем есть в частном секторе. Бюджетный пирог-это то, что создает базу для расчета бюджетных показателей. То, что является ограничителем доходов и расходов бюджета. И то единственное, что мы можем делить.

Довольно существенно изменится структура бюджетных доходов. В федеральном бюджете возрастет роль косвенных налогов и снизится значение прямых налогов. В региональных бюджетах ситуация иная. Здесь возрастет роль подоходного налога с физических лиц. Продолжается некоторая легализация доходов, пусть не крупномасштабная, но рост подоходного налога достаточно впечатляющий. Этот налог становится реальным, основным источником бюджетов регионов.

Кроме того, сильно вырастает доля ресурсных платежей. Введение налога на добычу полезных ископаемых не только не снизило налоговое поступление, а, напротив, резко их повысило. Потому что прежние формальные высокие ставки не были эффективными. Никто по ним просто не платил. Компании в довольно масштабных размерах уходили от налогов с использованием трансфертного ценообразования и других "инструментов". Сегодня налог на добычу полезных ископаемых прост: добыл тонну, а заплатил, грубо говоря, 550 рублей - в зависимости от мировой цены на нефть, а не от внутренней трансфертной. И бюджетный эффект очевиден, и нефтяные компании взамен получили прозрачность. Теперь им не нужно идти ни в Минприроды, ни в Минэнерго или в другие министерства, чтобы платить за понижение налоговой нагрузки.

Но главная проблема бюд-жета-2003 года не в отсутствии доходов. Они достаточно большие. Конечно, собираемость налогов еще далека от идеала. По данным Минфина РФ, она составляет 95% от начисления. Реальная собираемость налогов находится на уровне 65-70%. Это то, что могло быть собрано, если бы все полностью показывали свои доходы и действовали абсолютно легально. Государство не должно собирать больше налогов. В целом доходы бюджетов - федерального, региональных, местных плюс небюджетные фонды составляют более 40% ВВП. Это самый низкий уровень по сравнению с европейскими странами и вообще один из самых низких уровней в мире. Правда, при этом не учитываются такие факты: государство у нас перераспределяет еще кучу ресурсов вне бюджета; в стране существует огромный государственный сектор; огромные платежи неналогового характера идут контролирующим и надзорным службам. В результате государство перераспределяет более 60-70% ВВП. Это уже намного превышает уровень любого из государств в мире. Ставки налогов нужно снижать, и тогда можно надеяться на то, что собираемость налогов будет не 65-70, а 90-95 процентов и при этом общих доходов в бюджет будет собираться примерно столько же, сколько и сейчас.

Неэффективные расходы на дорожное строительство, образование и медицину

Расходы бюджета, прежде всего непроцентные, которые не связаны с отложенным долгом, выросли намного сильнее, чем это планировалось. Государство в последние годы не только не снизило свои обязательства, не только не попыталось уменьшить расходы, но, напротив, их существенно увеличило. Это касается МО, МВД, ФСБ и других силовых ведомств. Конечно, планировали повышение денежного довольствия и увеличение расходов на закупки вооружения и военной техники, но ведь далеко не в таких размерах. По нашим расчетам, в 2002 году потратили на 30 миллиардов рублей больше плана, а в 2003 году расходы превысили плановые на 70-80 миллиардов рублей. Эти огромные суммы соответственно не пошли на дальнейшее снижение налоговой нагрузки, на образование, здравоохранение и другие сферы.

Не удалось снизить расходы и на дорожное хозяйство. В этой сфере эффективность расходов не превышает 60-70%. Получается, можно строить столько же, но за 60-70% тех денег, которые сегодня тратим. Повысить эффективность не получается, потому что сначала 30% воруют, а потом уже оставшиеся 70% тратят. При чем не всегда "воруется" в прямом смысле слова означает, что кладется в чей-то карман. Просто это заложено в системе, потому что предусматриваются, скажем, надбавки за работу в зимнее время. Следовательно, дороги будут строить в зимнее время, даже если такая дорога разваливается в два раза быстрее. Соответственно, затем приходится тратить в двойном размере, чтобы восстановить нормальное состояние дороги. Это самый яркий пример неэффективности бюджетных расходов. Подобное использование затратного метода происходит и во всех других сферах.

Самые большие расходы мы несем, естественно, в сфере образования. Я бы не сказал, что там расходы настолько же неэффективны, как в дорожном строительстве. Прежде всего, это потому, что деньги идут большей частью на зарплату, которую трудно уворовать, потому что они настолько низкие у учителей, что недоплатить сложно. Но по неэффективности эти расходы столь же расточительны, поскольку мы тратим не на обучение ребенка или студента, а на содержание школы. Намного эффективнее была бы система поддержки одаренных детей и их дальнейшего продвижения. Сегодня школы и университеты не знают целей, там просто учат детей и студентов. Почему резко увеличилось количество студентов в последние годы? Это связано не с тем, что люди очень хотят учиться, просто мальчики не хотят идти в армию: Если бы этого фактора не было, у нас студентов было бы намного меньше. Причем не на один, ни на два, ни даже на три, а на десятки процентов меньше. Соответственно, и затраты на сферу образования в целом при том же финансировании приносили бы гораздо больший результат в части обучения оставшихся студентов. Значит, военная реформа, на которую тоже неэффективно тратим деньги, могла бы принести результаты не только в военной сфере, но и в сфере образования.

Бюджет-2003 года - это затратный бюджет. В него включено все то, что мы не можем сократить, не поменяв систему. Федеральный бюджет сегодня включает в себя, в принципе, все, что нужно, но эти расходы производятся неэффективно. И второй критерий - это результативность реформ. Результативность расходов - это то, какой результат в экономике дают те или иные расходы и нужно ли вообще их осуществлять. Например, в регионах тратят деньга на строительство клиник, в которых делают сложные операции, но при этом не финансируются минимальные стандарты оказания медицинской помощи. Не оказывается элементарная помощь в детских больницах, реанимационная помощь, "скорая помощь" еле-еле работают. Спасая по 10-15 человек в год, 1,5-2 тысячи человек оставляем без элементарной медицинской помощи. Это неправильная система. До 2004 года необходимо серьезно поменять все принципы бюджетной политики, чтобы бкщжет-2004 уже сегодня был построен на принципах экономической эффективности и социальной справедливости.

Как создать условия для развития регионов

- Ныне почти 60% собираемых в регионе налогов направляются в федеральный центр, хотя законодательством предусмотрено соотношение 50 к 50. Как развиваться в таких условиях регионам, если средств в бюджете хватает только на выплату заработной платы?

- Во-первых, я считаю, что норма 50 на 50 устарела, неразумна и ничем не обоснована. Распределение доходов и налогов должно происходить исходя из распределений расходных полномочий. Нужно посчитать, сколько необходимо на осуществление тех функций, которые заложены в законодательстве. Исходя из этого, надо разделить имеющиеся ресурсы. Если их в целом не хватает, значит, нужно сократить функции или найти какие-то дополнительные источники доходов бюджета. Если же их хватает, то ни на чем не основанная норма должна быть отменена.

Хватает ли регионам тех 40%, которые у них остаются? Конечно же нет. Поэтому в федеральном бюджете существует фонд финансовой поддержки регионов, из которого недостающую доходную базу пополняют примерно 75 из 89 регионов. Кроме того, есть фонд компенсаций, из которого выплачивают средства в бюджет регионов для выплаты детских пособий, пособий инвалидам и ветеранам. Да, сорока процентов в регионах, конечно, недостаточно. Но вопрос в том, как эффективно изменить систему.

Один вариант - передать регионам еще больше полномочий и доходов. Это нормально. Я не уверен, например, что за выплату пособий ветеранам должен отвечать федеральный бюджет. Это могут делать и регионы, для чего им можно передать соответствующие источники. Я не уверен, что федеральный бюджет должен продолжать строить местные городские школы и больницы из той инвестиционной программы, которая есть. Это вполне могут делать из своих инвестиционных программ регионы, нужно только передать им соответствующие средства. При этом у нас есть примерно 15-20 регионов, в которых собственных налоговых источников хватает за глаза и которые тратят деньги на то, на что они, по мнению центра, не должны тратить. Надо ли отнимать у них эти деньги? Не уверен. Потому что если постоянно отнимать излишки, то потеряется стимул к тому, чтобы развивать собственную налоговую базу. По мнению экспертов, в регионах должно оставаться примерно 45% в соответствии с тем распределением функций, которое является разумным.

Надо ли закреплять эти 45% в Бюджетном кодексе? Думаю, что нет. Лучше распределить налоговые полномочия так, чтобы был стимул повышать собственную доходную базу. То есть отдать регионам конкретные налоги и не забирать значительные доли этих налогов в федеральный бюджет. Это касается налогов на имущество, ресурсных платежей, налога на прибыль. Регионам нужно отдать большую часть акцизов, а то сегодня довольно большая доля акцизов идет в федеральный бюджет. Тогда у регионов появится стимул расширять свою налоговую базу И уже не у 15, а у половины или даже больше регионов не будет проблем с доходами. Следовательно, федеральный бюджет сможет сконцентрироваться на самых бедных регионах, в которых априори ближайшие 10-15 лет не будет достаточно ресурсов, потому что они плохо развиты инфраструктурно и туда медленно идет бизнес.

Тогда действительно можно будет оказывать помощь тем, кто в ней действительно нуждается. Сейчас поддержка распределена по всем, потому что не созданы условия для развития регионов. В следующем году необходимо сделать так, чтобы из федерального бюджета деньги в первую очередь шли в те регионы, где не хватает денег на заработную плату и жилищно-коммунальные расходы, потому что это два главных обязательства, которые региональные и местные бюджеты должны обеспечить.

- Зачастую на местах прогноз социально-экономического развития не соответствует реальной ситуации, но без него нельзя сверстать бюджет. При этом говорят, что социально-экономический прогноз нехороший, но Министерство экономики и развития торговли установило именно такой стандарт, и поэтому должны сделать этот прогноз по таким-то и таким-то критериям, не отступая от него ни на шаг, иначе не получим федеральные деньги....

-Эта проблема есть и на федеральном уровне. Прогноз не привязан к бюджету. Хотя как прогноз влияет на бюджет, более-менее понятно, потому что доходы рассчитываются исходя из показателей прогноза на уровне страны. На уровне региона все иначе-здесь доходы рассчитываются исходя из достигнутых результатов. Просто берутся данные за прошлый год, учитываются тенденции изменения доходов вообще, инфляция, влияние роста или спада промышленности и т. д. В результате как бюджет повлияет на развитие региона, непонятно. Никакой методики нет.

В этой ситуации возможны два варианта: либо общими усилиями совершенствовать существующую методику, либо просто отдать это на откуп регионам, что, собственно? раньше и было. Еще три года назад не было методики Минэкономразвития РФ и регионы делали прогноз самостоятельно. Я бы не сказал, что так было лучше. Поэтому надо совместно учиться - и нам, и регионам делать лучшие прогнозы.

Мы будем жить теперь по-новому?

-Аркадий Владимирович, какими вы видите новью принципы бюджетной политики, начиная с формирования бюджета 2004 года?

- Исходить надо из того результата, который должен быть достигнут. Единственно правильный путь - это экономический рост. Но не любой ценой, а такой, при котором одновременно повышается уровень жизни населения. Должны снижаться налоги - для нас эта связь очевидна. Нужно снижать расходы роста, чтобы увеличить долю ресурсов, которая остается в частном секторе, но снижение расходов при этом не должно отрицательно сказаться на выполнении общественных функций.

По нашим расчетам, мы не можем снижать наши расходы в реальном выражении. Можно их снижать в процентах к ВОП. Чтобы этого объема хватало на выполнение госфункций. Нужно поменять принципы расходов - это их техническая эффективность и результативность. Часть расходов нужно снизить, перевести на субсидии. И, наконец, принцип профицитности бюджета. К сожалению, в ближайшие годы, 2004 и еще примерно лет пять мы будем вынуждены поддерживать профицитный бюджет по двум основным причинам. Во-первых, потому, что у нас большие выплаты по долгам вплоть до 2008 года, и без профицита невозможно обеспечить соответствующие ресурсы. Во-вторых, превышение в бюджете дохода над расходами является единственным источником сглаживания инфляции.  

Виктор МЕДВЕДЕВ, Магнитогорск. "Новая версия", № 14, 14 апреля 2003 г.