Государство решило стать эффективным собственником. Начали со сбора... информации о том, где находится его имущество. Удивляться нечему. Время такое было - разбрасывать камни. Сейчас пришло время собирать их. То бишь свою собственность под крыло государства. Начали с разработки Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Который должен позволить государству стать эффективным собственником.

Правительство взялось по-новому посчитать долю госсектора в экономике. Теперь Госкомстату поручено при оценке государственного сектора учитывать не только госпредприятия и те компании, в которых государство владеет контрольным пакетом акций, но и структуры, в уставном капитале которых более 50 процентов акций находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к госсектору. Применение такой методики даст более достоверные данные об участии государства в экономике. А то ведь до сих пор неизвестна реальная доля госсектора в ВВП России.

Разные специалисты называют только примерные цифры - до 50 процентов активов и ВВП. Если это так, то вряд ли назовешь Россию рыночной страной. Скорее оправданными будут разговоры о том, что экономика страны во многом остается государственной. Уже определено, что количество непосредственно госпредприятий должно сокращаться, а оставшиеся должны работать более эффективно.

В настоящее время в стране насчитывается порядка 9,7-9,8 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), вместе с региональными ГУПами их количество составляет более 22 тысяч. За последние два года правительство разработало новые "правила игры" для таких предприятий - были приняты постановления, касающиеся контроля над руководителями ФГУПов. Наконец, в начале декабря минувшего года вступил в силу новый Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", который фактически унифицировал подходы к управлению ФГУПами и региональными госпредприятиями. В московском Клубе региональной журналистики "Из первых уст" заместитель руководителя нормативно-методического департамента Министерства имущественных отношений РФ Павел ПОТАПОВ прокомментировал этот закон.

Унитарная реформа

- В результате проводимой с начала 90-х гадов приватизации в Российской Федерации общее число приватизированных предприятий превысило 130 тысяч, что составляет свыше 60% от общего количества государственных предприятий по состоянию на начало приватизации.

В то же время в настоящее время в Российской Федерации, по данным статистики, продолжают свою деятельность около 80 тысяч унитарных предприятий, включая федеральные предприятия, предприятия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. В указанное число входит около 10 тысяч федеральных государственных унитарных предприятий.

- Павел Алексеевич, чем была обусловлена необходимость принятия нового закона, фактически положившего начало реформе ФГУПов?

- Объективная необходимость сохранения государственного сектора экономики обусловлена необходимостью обеспечения потенциала для решения ограниченного круга стратегических и социально-ориентированных задач. В то же время решение указанных задач должно осуществляться одновременно с оптимизацией как системы управления госсектора, так и его структуры.

Поэтому наряду с последовательным сокращением количества унитарных предприятий и постепенным отказом от использования права хозяйственного ведения одной из основных задач политики государства в области управления государственным имуществом было и остается повышение эффективности управления унитарными предприятиями, сохранение которых объективно необходимо в интересах государства.

Государство - эффективный или формальный собственник?

По словам Павла Потапова, необходимость принятия закона была обусловлена, прежде всего, потребностью создания четкой нормативно-правовой базы для функционирования ГУПов.

- До сегодняшнего дня, в отсутствие закона, реальный собственник имущества (государство или муниципалитет) управлял унитарным предприятием весьма формально. Это было связано прежде всего с тем, что сама организационно-правовая форма унитарного предприятия специфична.

Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предприятие является коммерческой организацией, которая владеет принадлежащим этому предприятию обособленным имуществом на ограниченном вещном праве - хозяйственного ведения либо оперативного управления. Право собственности на имущество, закрепленное за унитарным предприятием, сохраняется за учредителем предприятия. Унитарное предприятие на свой риск осуществляет деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, и отвечает по своим обязательствам перед контрагентами всем принадлежащим ему имуществом. Имущество унитарного предприятия неделимо и не может быть распределено по вкладам (долям, паям).

Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В свою очередь, собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 Гражданского кодекса Российской Федерации, когда несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана действиями собственника. При таких обстоятельствах на собственника в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Собственник же унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.

Таким образом, с одной стороны у предприятий отсутствует право собственности на принадлежащее им имущество (оно закреплено за ними собственником на ограниченном праве). С другой стороны, руководству предприятий предоставлен пользованию и распоряжению указанным имуществом. Собственник имущества создает предприятие, утверждает устав, назначает руководителя, а также согласовывает вопросы, касающиеся распоряжения недвижимым имуществом. Остальным руководитель предприятия в настоящее время распоряжается самостоятельно.

ГУП: от совка в рынок

По мнению Павла Потапова, государственные унитарные предприятия - это переходная форма от советского хозрасчетного предприятия к казенному (госпредприятие с более жестким управлением), ориентированному на выполнение заказа государства для его же нужд, или к одному из типов хозяйственных обществ. Как считают эксперты, переходным характером ГУПов объясняется неопределенность прав собственности и контроля над деятельностью предприятий. Новый закон в этом смысле проводит некоторые параллели между управлением ГУПами и акционерными обществами. Условно говоря, собственник (правительство РФ или местные власти) будет контролировать ГУПы как высший орган управления в АО (собрание акционеров).

Закон отнес к полномочиям собственника определение планов деятельности предприятия, решение вопросов о привлечении инвестиций, выдаче поручительств. Руководитель ГУПа должен согласовывать с собственником назначение главного бухгалтера и открытие филиалов предприятия. При такой системе деятельность менеджера жестко регламентирована. Смысл закона и ряда постановлений правительства на этот счет можно сформулировать примерно так. "Хороший" руководитель ГУПа "не выводит" активов (закон отныне запрещает создание "дочек" ГУПов), повышает прибыль предприятия, инициативен в разрешенных законом пределах. За все перечисленные "заслуги" государство может этого человека "наградить" соответствующей аттестационной оценкой и денежным поощрением.

Понятно, что при такой системе для "плохого" менеджера ГУП не место для приложения своих способностей. Ясно и другое: система эта сможет нормально функционировать только с учетом того, что само государство будет придерживаться программы приватизации, займется созданием казенных предприятий (закон теперь разрешает это делать и муниципалитетам), реорганизацией и ликвидацией лишних ГУПов.

Новые акционеры

Ориентиры государства, судя по словам Потапова, - сокращение числа ГУПов до такого уровня, чтобы государство владело только теми предприятиями, без которых оно не в состоянии обойтись, и теми, которые обеспечивают безопасность страны. Такие же ориентиры даны регионам.

- Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что, несомненно, для руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий более предпочтительным вариантом станет акционирование. Для нас подобный вариант тоже более привлекателен, поскольку акционерное общество является более понятной и прозрачной организационно-правовой формой коммерческой организации, как для его акционеров, так и для сторонних инвесторов.

Кроме того, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.07.01 г. Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (до 2004 года) в качестве одного из основных направлений действий Правительства Российской Федерации предусмотрен отказ от использования права хозяйственного ведения, что позволяет рассматривать принятый закон как переходный. Тем более что само сохранение ранее в законодательстве конструкции права хозяйственного ведения было обусловлено исключительно переходным характером существующего имущественного оборота, неизбежно сохраняющего отдельные элементы планово регулируемой экономики предшествующей общественно-экономической формации, отмечает Павел Потапов.

РЕЗЮМЕ ПАВЛОВА ПОТАПОВА

Несомненно, принятие Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" на порядок повысит эффективность деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий. Тем более что положительный опыт уже накоплен на федеральном уровне.

Правительством РФ еще до выхода основополагающего законодательного акта, регламентирующего деятельность унитарных предприятий, в рамках Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации на уровне подзаконных нормативных правовых актов была создана целая система управления федеральными государственными унитарными предприятиями.

Концепцией предусматривалось в том числе:

- определение цели государства применительно к каждому унитарному предприятию, которое состоит в установлении обязательных требований к представлению руководителями предприятий предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании деятельности предприятий;

- установление обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;

- установление требований к показателям деятельности предприятий, а также порядка их оценки;

-утверждение цели деятельности унитарного предприятия, программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между государством и руководителем. Невыполнение программы являлось бы основанием для привлечения к ответственности руководителя;

-установление порядка отчетности руководителей предприятий о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана).

Основополагающим моментом стало принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 10.04.02 г. № 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий", направленного на реализацию права собственника имущества на получение части прибыли предприятия и обеспечение неналоговых поступлений в федеральный бюджет.

Основные новации закона

1. Казенные предприятия

Законом предусматривается возможность создания казенных предприятий субъектами Федерации и муниципальными образованиями (одновременно предусмотрено также внесение соответствующих изменений в статью 115 Гражданского кодекса РФ).

2. Создание унитарных предприятий

Закон дополнен положениями, определяющими исчерпывающий перечень случаев, в которых может быть создано государственное или муниципальное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (принятая в первом чтении редакция проекта закона определяла случаи создания только для казенных предприятий), включая:

- использование имущества, приватизация которого запрещена;

- производство продукции, осуществление научной и научно-технической деятельности, связанное с обеспечением национальной безопасности;

- решение социальных задач, а также организацию и проведение закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- осуществление деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- производство отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

3. Дочерние предприятия

Законом предусматривается запрет для государственных и муниципальных предприятий, созданных на праве хозяйственного ведения, выступать учредителем другого унитарного предприятия путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернего предприятия) (одновременно предусмотрено также внесение соответствующих изменений в статью 114 Гражданского кодекса РФ).

Введение подобного запрета обусловлено, прежде всего, необходимостью ликвидации существующей на сегодняшний день практики вывода из-под контроля имущества предприятий путем создания дочерних предприятий.

В настоящее время в соответствии с пунктом 7 статьи 114 Гражданского кодекса РФ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). Таким образом, дочернее предприятие представляет собой унитарное предприятие (несобственника имущества), созданное другим унитарным предприятием - несобственником имущества. Такая юридическая конструкция создает определенные негативные последствия для участников гражданско-правового оборота. Это связано, прежде всего, с тем, что дочерние предприятия по своему статусу отличаются от дочерних обществ (товариществ), правовое положение которых регламентируется статьей 105 Гражданского кодекса. При учреждении дочернего унитарного предприятия происходит "расщепление" правомочий собственника имущества, часть которых (полномочия учредителя по принятию решений по вопросам создания, утверждения устава, назначения руководителя, а также передачи части имущества в хозяйственное ведение) фактически переходит к основному предприятию, не являющемуся собственником имущества. В рамках действующего законодательства представляется проблематичным решить вопросы шин ил ценности дочернего предприятия перед учредителем (унитарным предприятием) и собственником имущества.

4. Полномочия собственника имущества предприятия

Законом предусмотрено четкое разделение полномочий собственника имущества предприятия и его руководителя.

В соответствии с законом к полномочиям собственника имущества предприятия отнесены в том числе:

- определение предмета и целей деятельности унитарного предприятия;

- согласование участия унитарного предприятия в иных юридических лицах, а также в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

- согласование создания государственным или муниципальным предприятием своих филиалов и представительств;

- определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности (программы) предприятия;

- назначение и увольнение руководителя унитарного предприятия, заключение с ним контракта;

-согласование назначения и увольнения главного бухгалтера унитарного предприятия;

- осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества, в том числе принятие решения о проведении аудиторских проверок.

5. Ограничения по сделкам предприятия

Законом введена статья, определяющая порядок совершения предприятием крупных сделок по согласованию с собственником. Законом вводится также понятие сделок, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя предприятия и которые также не могут совершаться без согласования с собственником имущества.

Кроме того, законом предусматривается, что государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника:

- совершать сделки с недвижимым имуществом;

-совершать сделки, связанные с выдачей займов, поручительств и гарантий, иных видов обременении, уступкой прав требований, переводом долга;

- приобретать и отчуждать акции (доли, паи) хозяйственных обществ и товариществ;

- заключать договоры простого товарищества;

- выступать учредителем (участником) хозяйственных обществ и товариществ, иных юридических лиц;

- распоряжаться вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, в том числе принадлежащими унитарному предприятию акциями.

6. Руководитель предприятия

Закон устанавливает целый ряд ограничений для руководителя предприятия, в соответствии с которыми он не вправе:

- быть учредителем (участником) юридического лица, в число учредителей (участников) которого входит это унитарное предприятие;

- занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности);

- заниматься предпринимательской деятельностью;

- быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации (за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя);

- принимать участие в забастовках.

7. Право собственника на часть прибыли

В тексте закона получили развитие положения Гражданского кодекса РФ, закрепляющие право собственника на получение части прибыли от использования имущества, закрепленного за предприятием на ограниченном вещном праве.

Несмотря на действующую статью 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющую право собственника на получение части прибыли от использования имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за предприятием, раньше руководители предприятий рассматривали чистую прибыль как средства предприятия. И даже нередко спрашивали: а не является ли попытки государства получить эти деньги в бюджет дополнительным налогообложением. Вроде как после уплаты налогов государство не имеет отношения к "их средствам". Приходилось им объяснять, что эти средства не их, а собственника, который создавал коммерческое предприятие для получения прибыли (за исключением планово-убыточных предприятий). Прибыль принадлежит собственнику, и только он вправе определить, как ее расходовать.

Факт

СОБСТВЕННОСТЬ ПО РАНЖИРУ

По данным Единого государственного регистра _ предприятий и организаций (ЕГРПО), число зарегистрированных хозяйствующих на территории Магнитогорска субъектов достигло 7731 единицы, включая как головные организации, так и их филиалы и обособленные подразделения, а также организации, образующие объединения.

На исходе 1989 года их было 6869, а уже к концу 2001 года - 7562. Доминируют предприятия торговли и общественного питания, таковых - 3009 единиц, или 38,9% от общего числа. Следующая по численности группа - промышленные предприятия. Их в Магнитогорске-1054 единицы, или 13,6%. На третьем месте-материально-техническое снабжение, представляемое 1006 организациями, или 13,0%. На четвертом - 941 строительные организации, или 12,2%.

Далее идут организации, относимые к сфере народного образования. Их- 303. Затем - 228 общественных организаций, 211 - медицинских, 207 - транспорт и связь, 194 - предприятия жилищно-коммунального хозяйства, 138 - учреждения культуры. Сельское хозяйство представлено 90 организациями. Более мелкие группы объединены грифом "прочие", их - 350. Частнособственническое владение стало свершившимся фактом. Этим отличается подавляющее большинство зарегистрированных предприятий - 6427. К смешанной форме собственности относятся 407 предприятий. Муниципальных - 376. Общественных - 270. Государственных- 162. На территории города также есть организации, полностью принадлежащие иностранному капиталу, их- 30. Совместных - 51 предприятие.

Наша справка

КТО В ДОМЕ ХОЗЯИН?

Министерство имущественных отношений, наконец, подсчитало, что в России принадлежит государству.

Государственной собственностью является 9855 федеральных государственных унитарных предприятий, 34 868 учреждений и 4308 пакетов акций. Пакеты разные. В 84 акционерных обществах Российская Федерация владеет 100% уставных капиталов. В 615 ОАО ей принадлежит больше половины,1348 - от четверти до половины и в 1719 - меньше четверти.

Таким образом, государству в России принадлежит примерно треть всей собственности. Десятую часть этого богатства - а именно пакеты акций 363 предприятий - планируется продать. И выручить от этого до 35 млрд. руб.

Как считают и Минимущества РФ и эксперты, государство не особенно эффективный собственник. Все показатели - прибыльность, ликвидность и т. д. - лучше у частников. А там, где доля Государства 25-50%, дела идут хуже, чем на предприятиях со 100-процентной госсобственностью. В них не хотят вкладывать деньги: не ясно, кто хозяин.  

Виктор МЕДВЕДЕВ, Магнитогорск. "Новая версия", № 15, 21 апреля 2003 года.