Про налоги в России принято писать или плохо, или ничего. Однако контуры нового витка налоговой реформы, который начнется в 2004 году и растянется на два-три года, кажется, позволяют рассчитывать на реальное снижение налогового бремени. Другое дело, окажется ли оно достаточным стимулом, чтобы российская экономика устремилась к обозначенной президентом цели – удвоению ВВП к 2010 году? Вряд ли. Для устойчивого и быстрого роста необходимы радикальные меры, причем не только в сфере фискального регулирования. Требуется значительное сокращение бюджетных расходов. Требуется не менее болезненное изменение структуры экономики, к которому, по большому счету, мы еще не приступали. Но готовы ли к этому власти и общество? Нет. Тем более накануне выборов. Так что к предстоящим шагам налоговой реформы можно относиться лишь со сдержанным оптимизмом.

Пора уменьшать аппетиты

Аркадий Дворкович, заместитель министра экономического развития и торговли

Все понимают, что, в принципе, при снижении налогов можно, с одной стороны, увеличить сами налоговые платежи, а с другой стороны, снизить уровень номинальной налоговой нагрузки практически на все предприятия. Но решиться на этот шаг трудно именно потому, что риск налоговых потерь в первое время очень велик.

Сегодня единый социальный налог значительно недоплачивается, поскольку при нынешних ставках практически ни у кого нет желания платить его в полной мере. Ситуация с налогом на добавленную стоимость примерно такая же. Подавляющее большинство предприятий используют самые различные схемы для минимизации платежей НДС. Тем не менее этот налог остается самым значительным источником поступлений в федеральный бюджет.

Второй фактор, который принципиально важен в налоговой сфере – это межбюджетные отношения между федеральным уровнем и регионами. Все последние годы федеральный бюджет оттягивал на себя все большую часть налогового потенциала. Это было нужно, чтобы расплачиваться по внешним долгам, чтобы переориентировать часть расходов с узко региональных нужд на федеральные (выполнение законов о детских пособиях, частичное выполнение обязательств ветеранам, а также других обязательств, принятых на себя федеральным правительством). Сейчас мы уже подошли к такому моменту, когда дальнейшее перераспределение доходов от региональных бюджетов на федеральный уровень практически невозможно.

Политика профицитного федерального бюджета, которая реализуется последние годы, позволила одновременно решить две задачи. Первая – стабильное финансирование расходов. Вторая – снижение налогов. (Замечу, что основное снижение налоговой нагрузки произошло не в 2003 году, а в предыдущие годы.)

Я понимаю, что значительная часть профицита российского бюджета была достигнута не за счет базовых налогов, а за счет очень специфических налогов, связанных, прежде всего, с нефтью. Но высокие цены на нефть будут не всегда. После серьезных обсуждений мы приняли решение о формировании со следующего года стабилизационного фонда. А бюджетная политика будет строиться, исходя из консервативного прогноза цен на нефть – не выше за баррель нефти марки Urals.

Стабилизационный фонд поможет решить две задачи. Первая – не давать чрезмерных обещаний по бюджетным расходам, основанных лишь на нынешней благоприятной для нас конъюнктуре на мировых сырьевых рынках. Вторая задача – это получение средств для финансирования возможных в будущем расходов на решение различных кризисных проблем, например, временный недостаток средств в пенсионном фонде из-за ухудшения демографической ситуации или проведение значимых структурных реформ, или резкое падение цен на нефть – до -12 за баррель, что действительно приведет к проблемам в бюджете.

Как снижать ЕСН

Что касается единого социального налога, то и подкомитет по налогам Госдумы, и правительство приняли решение о его изменении с 1 января 2005 года. Решение было принято, исходя из двух обстоятельств. Первое – к 2005 году мы, скорее всего, сможем накопить хоть какие-то резервы в стабилизационном фонде, чтобы у нас была возможность в случае недопоступления платежей в пенсионный фонд компенсировать эти потери. Второе – с 2005 года планируется проведение реформы медицинского страхования и, возможно, отдельных компонентов социального страхования.

Следовательно, мы сможем скоординировать изменения всей системы единого социального налога: его ставок, а также распределения по различным фондам. Таким образом, мы не допустим серьезных дисбалансов в доходах и расходах этих фондов.

В любом случае снижение ЕСН должно быть таким, чтобы оно привело к легализации доходов. Снижать ЕСН чуть-чуть – совершенно бесполезно. Если кто-то будет предлагать постепенное снижение верхней ставки ЕСН или очень незначительное изменение регрессивной шкалы – это бесперспективный путь. Сегодня эффективная ставка единого социального налога составляет 30% (столько в среднем платит предприятие с учетом регрессивной шкалы). Разумным можно считать снижение до 20-22%. Я считаю, что предложения представителей правительства, депутатов, работодателей, профсоюзов надо оценивать именно с такой позиции – предлагается ли радикальное снижение ЕСН.

Я призываю не поддаваться на популистские заявления, что снижение ЕСН означает снижение социальных выплат. Это абсолютный нонсенс. Сегодня работодатель платит не более двух третей по ЕСН от тех сумм, которые должны бы платиться. Если снижение единого социального налога будет вести к легализации доходов, то никаких потерь поступлений этого налога не произойдет, и социальные выплаты будут не уменьшаться, а увеличиваться.

Налог с продаж – «за» и «против»

Решение по налогу с продаж уже было принято ранее – он должен быть отменен с 1 января 2004 года. Тем не менее в последние месяцы продолжались дискуссии. С одной стороны, конечно, можно пойти на попятную ради благих целей – чтобы оставить часть доходов регионам, чтобы получить возможность снижать иные налоги. С другой стороны, создание прецедента отмены ранее принятого решения в налоговой сфере – это довольно рискованный шаг, и не хотелось бы на него идти. Пока сверх- серьезных аргументов для сохранения налога с продаж нет. Нужно понимать, что простое увеличение доходов бюджета не является серьезным аргументом. Это как раз тот аргумент, который будет играть против правительства.

Один из возможных серьезных аргументов может быть таким: мы хотим оставить налог с продаж навсегда (пока такой вариант даже не обсуждался, и это чисто теоретические рассуждения). С нашей точки зрения, такой шаг можно делать только при условии, что в перспективе мы пойдем на полную отмену налога на добавленную стоимость. Нет ни одной страны в мире, где эти два налога сосуществуют. Везде сделан выбор в пользу либо одного, либо другого налога.

Но надо помнить, что налог на добавленную стоимость на данный момент – это самый большой источник бюджетных поступлений, и нужно будет показать, чем НДС можно заменить, чтобы финансировать выпадающие бюджетные расходы. Один вариант – замена платежами, связанными с природными ресурсами. Другой – повышение налога с продаж с пяти, скажем, до десяти процентов. Третий вариант – допустим, повышение имущественных налогов. Не обязательно, что должно быть повышение ставок, возможно иное – расширение налогового потенциала по данным налогам.

Другой сценарий – перенос отмены налога с продаж под каким-то серьезным предлогом. Например, под предлогом, что это лучше сделать одновременно с разграничением бюджетных полномочий между федеральным, региональным и местным уровнем власти, что планируется в 2005 году. Повод серьезный, но сомнительный.

Разногласия по НДС

В любом случае, останется налог с продаж или нет, но НДС снижать необходимо. Есть серьезные разногласия между правительством и Думой на этот счет. Правительство предложило снижение НДС до 18% с сохранением имеющихся льгот по этому налогу, то есть пониженной ставки в размере 10%. Дума предложила, оставив налог с продаж, снизить НДС до 15% с отменой части льгот, в том числе пониженной ставки на большинство товаров. Какое бы решение ни было принято, оно будет означать довольно серьезные изменения общебюджетной конфигурации. Важно сохранение доходов региональных бюджетов (на уровне сборов по налогу с продаж), а также произойдет довольно серьезное сокращение доходов в федеральном бюджете. И в частности, мы должны будем снизить трансферты.

Москва – не священная корова, но…

Три региона – Москва, Санкт-Петербург и Московская область – получают примерно 60% от общих поступлений по налогу с продаж. Таким образом, происходит перераспределение средств из регионов. Все остальные 86 регионов имеют 40% поступлений по данному налогу, и в случае его отмены именно для них уменьшится трансферт.

Москва – не священная корова. И правительство пока борется против сохранения налога с продаж, который приносит пользу, прежде всего, столице. С другой стороны, федеральное правительство уже несколько лет недоплачивает Москве за выполнение ею столичных функций. Везде в мире федеральные органы власти платят, в частности, арендную плату за землю, если она принадлежит соответствующему городу. Мы же просто сидим и почти ни за что не платим. Это не очень-то правильно.

Надо понимать, что, отменяя налог на пользование автомобильными дорогами, мы, прежде всего, отняли деньги именно у Москвы. За последние три года, увеличив трансферты другим регионам, перераспределив налоги, мы забрали у столицы порядка 100 млрд рублей. Можно, конечно, взять еще 100 миллиардов, но, зная ситуацию в других федеральных странах, например в Германии, надо понимать, что есть критическая точка, после которой в стране начинаются конституционные проблемы.

Региональные обстоятельства

Решать бюджетные проблемы регионов нам придется с учетом следующих новых обстоятельств. С первого октября 2003 года планируется повышение зарплат бюджетникам на 33%, которое, прежде всего, ложится на плечи регионов. Федеральный бюджет финансирует около 30% расходов на эти цели, а регионы – примерно 70%. Это означает, что кроме трансферта мы, наверное, должны будем предложить какую-то специальную финансовую помощь тем субъектам, которые не справятся самостоятельно. И это с учетом перспективы снижения налоговых доходов федерального бюджета.

Второе обстоятельство – остается неясной ситуация со сбором специфических для регионов налогов. Речь об акцизах на бензин, которые были призваны компенсировать отмененный с 2003 года последний оборотный налог.

Одни получили на порядок больше, а другие регионы тоже на порядок недополучили средств по сравнению с периодом существования однопроцентного налога на пользователей дорог. В таких условиях мы должны очень аккуратно подходить к принятию решения о замене выпадающих доходов региональных бюджетов в связи с отменой налога с продаж.

Наобещали

Сложность с бюджетом следующего года состоит также в том, что кроме повышения зарплат бюджетникам на 33% мы уже успели очень многое пообещать и по другим направлениям, среди которых увеличение оборонного заказа на 90 млрд рублей и федеральные целевые программы. Их полный набор предусматривает совокупное увеличение бюджетных расходов в 2004 году на 150 млрд рублей. В сумме уже 240 миллиардов. Плюс увеличение зарплаты бюджетникам (без их индексации в 2004 году) еще 50 миллиардов. Но к этому надо прибавить простую индексацию, связанную с ростом коммунальных платежей. В совокупности повышение расходов составит не менее 350 млрд, а по некоторым расчетам – 400 млрд рублей.

Если мы снизим налоги в запланированных пределах и будем формировать стабилизационный фонд, перечисляя в него дополнительные средства при превышении уровня цен на нефть в за баррель, то резерв повышения расходов федерального бюджета составляет не более 170 млрд рублей. Считайте, 170 миллиардов есть, а надо 400 миллиардов. Это та проблема, которую сегодня решает правительство при планировании бюджетной политики. Правильность выбранного решения вы сможете оценить по тому, насколько в действительности увеличатся расходы на оборону и по федеральным целевым программам.

Везде придется ужиматься, везде придется сокращать аппетиты. Речь идет не о сокращении тех расходов, которые уже есть на сегодняшний день, речь о том, что надо стараться больше не давать сверхоптимистичных обещаний, не основанных на серьезных финансовых расчетах.

Материал подготовлен на семинаре Клуба региональной журналистики «Из первых уст».

Москва – Нижний Новгород  

Илья Батраков Илья БАТРАКОВ, Нижний Новгород Опубликовано в журнале “Деловая неделя” N9 Сентябрь 2003 г.