Борьба с пресловутыми административными барьерами, с многочисленными контролирующими и лицензирующими органами – это лишь маленькие робкие шажки на пути к серьезной административной реформе, которая началась в нашей стране. Самые большие изменения структуры власти и принципов ее функционирования еще впереди. Так утверждает один из главных идеологов реформирования системы государственной власти заместитель министра экономического развития и торговли России Михаил Дмитриев.

Открытая Россия – это мобильная власть плюс активное общество

Встреча Михаила Дмитриева с представителями средств массовой информации состоялась в начале апреля на ежегодном форуме Клуба региональной журналистики «Из первых уст», учрежденного фондом «Открытая Россия». Поэтому очень символично, что Дмитриев начал свое повествование о реформе государственной власти с собственного понимания о действительно открытой России.

Интерактивное государство

– В реформе государственной власти, которая только начинается, мы идем наравне с развитыми странами мира. Франция начала такую реформу раньше нас на три года. Новая практика работы государственных органов столь же нова и для многих развитых стран, и для нас. Ее основные принципы: децентрализация, мобильность, интерактивность государственной власти и чиновников. Мы формируем новое открытое государство, которое работает совсем иначе.

Возрастет и роль граждан в новой системе. В рамках административной реформы запланирован новый механизм принятия значимых решений, в том числе и законодательных актов. Сам процесс выработки решений должен стать максимально публичным и демократическим. Важно, чтобы закон не только принимался представителями граждан, но и вырабатывался, создавался через различные структуры гражданского общества, которые способны выражать интересы, волю определенного коллектива людей. То же самое касается и принятия решений исполнительными органами власти: проект решения должен обсуждаться с представителями граждан.

Так было, например, с концепцией реформы медицинского страхования. Два года назад появился «чиновничий» проект концепции. Когда предложили обсудить его с представителями профсоюзов, то они раскритиковали документ и создали совершенно иной механизм реформирования – он как раз и лег в основу сегодняшней концепции.

Доктор по выбору

Новая система медицинского страхования будет формироваться в течение трех лет. В ней заложена гораздо большая свобода выбора регионов. Они смогут выбирать модель, по которой будет страховаться неработающее население: или в рамках общефедеральной системы страхования, или создадут систему самостоятельно, руководствуясь мнением населения и своими возможностями и предпочтениями.

Таким же правом будут обладать и работающие граждане. С определенного года они смогут выйти из системы обязательного медицинского страхования (ОМС) при условии приобретения полиса негосударственного медицинского страхования. Такой полис граждане будут оплачивать не только за счет собственных средств, но и за счет субсидий, предоставленных государством, – вычетов из единого социального налога.

Такого же рода услуги работнику может предоставить его работодатель, профинансировав его медицинскую страховку. Сегодня некоторые фирмы уже такое практикуют, но без выхода работника из системы ОМС. Подобные механизмы можно реализовать и в рамках ОМС: выплаты по листкам нетрудоспособности, страхование от несчастных случаев на производстве и т.д. Главное в том, что расширение свободы выбора гражданина или его работодателя способно сделать систему более эффективной.

В системе здравоохранения мы предлагаем создать систему стандартов по каждому конкретному виду заболевания, которое государство обязуется лечить бесплатно и которые входят в систему госгарантий. Так мы устанавливаем стандарты оказания медицинской помощи. Для медицинских организаций устанавливаем нормативы: какого рода оборудованием, специалистами они должны обладать, чтобы оказывать качественно такое лечение. Мы же устанавливаем нормативы финансирования: сколько такое лечение по такому стандарту будет стоить, и из какого источника государство за это заплатит. Так будет устроена в новой системе система обязательного медицинского страхования.

Помимо этого, мы создаем механизм двойного контроля: самого гражданина и организации, действующей в интересах гражданина. Полномочия пациента: широкий выбор врача и медицинской организации; не понравилось в одном учреждении – можно перейти в другое. Полномочия страховой медицинской организации: если интересы пациента нарушены, лечение выполняется не по стандартам или просто не правильно, то опираясь на законодательство о правах и защите прав пациентов, она (или сам гражданин) может обратиться в суд с предъявлением иска к медицинской организации.

Но при этом необходимо создать систему страхования профессиональной ответственности врачей. Ресурсы на ее создание мы закладываем в реформе системы медицинского страхования. Когда все эти рычажки и винтики начинут работать вместе, у пациента появится возможность выбора качественных медицинских услуг и защиты своих прав в случае их нарушения.

Деньги идут за потребителем

Госучреждения (больницы, поликлиники, школы, садики) – сегодня это закрытые учреждения, они подчиняются и подотчетны только чиновнику. Мы приписаны к ним по месту жительства, а в результате – нет выбора, нет конкуренции, нет качества. Финансирование государственных учреждений осуществляется по смете, независимо от количества клиентов, посетителей, учащихся, от качества оказываемых ими услуг…

Мы собрали представителей министерств с одной целью: придумать, как создать такую форму организации, в которой главным был бы не чиновник, не начальник учреждения, а потребитель услуг. Так в долгих дебатах и обсуждениях родился проект о новой специализированной муниципальной некоммерческой организации бюджетной сферы.

Почему он нужен? Он позволяет объединить интересы потребителя и интересы поставщика услуг, сделав его главным игроком, фокусом внимания в системе. В отличие от госучреждений, некоммерческая организация подотчетна потребителям, управляется попечительским советом, сформированным из граждан и представителей их общественных объединений. Она финансируется по факту оказания услуг потребителям: чем больше привлечет (а это уже вопрос качества) потребителей, тем больше заработает. Она и платит своим сотрудникам столько, сколько заработает.

Деньги идут за потребителем (учеником, пациентом и т.п.). Этот принцип финансирования некоммерческих бюджетных организаций приведет к тому, что одни из них – более востребованные – будут получать больше денег, другие – меньше. Некоторые вообще закроются, и это приведет к сокращению количества учреждений. Другие за счет высокого качества услуг приобретут новых клиентов и станут финансироваться больше остальных.

Пример тому – положительный опыт Киргизии. В результате реформы медицинского страхования закрылась тысяча невостребованных учреждений, освободились здания, сокращены избыточные сотрудники медицинской сферы, остальные стали получать зарплату в 2,5 раза выше. Выиграли все: пациенты, врачи, качество медицинского обслуживания, снизилась заболеваемость населения в результате повышения эффективности профилактических мер.

Независимая экспертиза

…Большая роль в процессе принятия решений органами государственной власти отводится и институту независимой экспертизы. Существуют самые разные виды экспертизы. Например, анализ соотношения затрат и результатов. В результате такой экспертизы мы будем вынуждены отказаться от затратных и нерезультативных законов. Другой вид – проверка законов на предмет устойчивости к коррупции: насколько закон обеспечивает процедуры, которые защищают гражданина от взяточничества чиновника? Возможны и другие проверки удобства использования закона – экологические, гендерные и другие виды экспертизы.

Внешние экспертизы пока у нас в стране не задействованы. Есть только первые шаги: так обсуждался проект закона о техническом регулировании. Запланировано провести внешнюю экспертизу закона о целесообразности государственного регулирования. Любые инициативы по установлению регулирующих норм в экономике, среди субъектов хозяйственной жизни будут приняты, если чиновник сможет доказать, что такое регулирование действительно необходимо, что издержки регулирования намного меньше результатов, которые это регулирование дает. Доказать это чиновник может только через институт независимой экспертизы, который согласится с принятием такого решения. Главенствующую роль будет играть мнение общественных экспертов по тому или иному вопросу.

К чиновнику без взяток и очередей

Наличие очередей в государственных структурах и органах власти – пока еще норма. Но это ненормально. В новой системе необходимо создать такие механизмы, которые положат этому конец. В Великобритании в середине 90-х годов была объявлена борьба за качественные и своевременные услуги, предоставляемые органами власти, потребовалось разработать порядок обжалования возникающих в этой сфере проблем. В результате появился ряд ведомственных стандартов, устанавливающих ведомствам критерии работы с гражданами.

Подобный подход мы хотим реализовать в рамках административной реформы в России. Чтобы не чиновник определял, сколько времени он будет работать над запросами и бумагами, поступающими от граждан. Это должен определять закон: чтобы стандарты соответствовали конституционным правам граждан, чтобы были разумными, определена ответственность чиновников за их нарушение, в том числе своей зарплатой. Мы исходим из того, что человек – потребитель законов и услуг государства – стоит во главе угла, он должен получить требуемую услугу своевременно и хорошего качества, и что можно эффективно навести порядок, если эта услуга оказывается ему плохо или ему в ней отказано.

Информационная открытость государства нужна для того, чтобы чиновник не мог под предлогом важности решаемых им проблем вымогать взятки у посетителя, не мог бы распоряжаться информационными ресурсами вопреки интересам граждан. Смысл презумпции информационной открытости: если не предоставляешь нужную гражданину информацию, то должен доказать, что она секретна и может нанести урон обороноспособности страны; все остальное должно быть доступно. Вот решение проблемы коррупции.

Ни медицинское, ни пенсионное страхование, ни другая интерактивная система не будут работать в условиях информационной закрытости. Если гражданин не будет информирован о своих возможностях в этой системе – грош ей цена. Он должен иметь полную информацию о страхователях и их услугах, истории их деятельности. Эта информация должна быть предельно понятна, сопоставима, доступна, чтобы гражданин смог сделать свой выбор. Часто информирование граждан о социальных услуг, социальных реформах – их ахиллесова пята. Многие чиновники считают, что тратить на это деньги и силы – второстепенная задача, и очень сильно заблуждаются.

Общество очень сильно изменилось в последние годы, чиновники отстают от этих изменений. Государство должно быть не только открыто, оно должно согласовывать с гражданами свои решения и все свои процедуры должно реализовывать по совету с гражданами. И это не утопия. Уже существует проект закона о государственной гражданской службе. Он предполагает, что в принятие некоторых государственных решений вторгаются не чиновники. Например, решений о проведении конкурсов для привлечения граждан на государственную службу. Представители структур гражданского общества включаются в состав конкурсных комиссий по отбору граждан для государственной службы, в состав специальных комиссий, осуществляющих контроль за соблюдением чиновниками этических норм и антикоррупционных процедур.

«Трехслойное» правительство

Существует и несколько проектов, содержащих принципы, на основе которых может быть сформировано новое, гораздо более эффективное федеральное правительство как орган исполнительной власти. Проблема нашего нынешнего правительства состоит в том, что оно устроено по логике, противоречащей всем нормам рациональной управляемости. У нас существует 59 ведомств, и все они принимают нормативные акты, вырабатывают меры политики, контролируют применение этих же самых актов хозяйствующими субъектами, оказывают разного рода услуги, управляют госсобственностью... Могут исполнять массу дублирующих функций.

Все ведомства напрямую подчиняются правительству и премьер-министру. Один человек управлять таким количеством ведомств не может. Это превышает все нормы управляемости. Кроме того, не реально совмещать в одной структуре установление норм и контроль за их исполнением. Такое ведомство всегда установит правила для себя, играя в одни ворота. Такие правила всегда будут неудобны для граждан, которые должны их соблюдать. К сожалению, это одна из «хронических болезней» нашего государственного регулирования, когда правила пишутся под чиновника – ему удобны или же помогают извлекать коррупционную ренту. И то и другое одинаково вредно для граждан и для эффективного развития страны.

Поэтому мы говорим о гораздо более компактной и более эффективной модели правительства. Верхний уровень – правительство как коллегиальный орган. В состав собственно правительства должно входить лишь ограниченное число ведомств, которым надо придать функции правоустановления. Они должны заниматься главным, чем занимается стратегический орган, – вырабатывать политику, готовить нормативно-правовые акты. Это второй уровень исполнительной власти. А правоприменение, надзор, регулирование, контроль, управление госимуществом – нижний уровень исполнительной власти. Он координируется не председателем правительства напрямую, а вышестоящим ведомством, которому подконтрольны целые блоки ведомственных структур.

Такая организация исполнительной власти наиболее типична для развитых стран, мы предлагаем ее и для российского правительства.

Записала Галина Лавриненко, член Клуба региональной журналистики «Из первых уст».  

Галина ЛАВРИНЕНКО, Сыктывкар Опубликовано в журнале «Дело и Право», №4 апрель 2003 года